La
dignidad de los terceros no excusa la indignidad propia. Valga esta frase para abrir este análisis, en
el cual, la visita de María Machado a la Organización de Estados Americanos (OEA),
se estudia a los fines de dar una panorámica jurídica completa. En tal sentido,
se advierte que no se tocará el aspecto diplomático de la situación sobre el
cual existen mejores expertos sino el núcleo del problema jurídico.
Resumiremos
lo ocurrido narrando que María Machado, venezolana y Diputada a la Asamblea
Nacional fue invitada por la República de Panamá a asistir a la Sesión
Ordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos
(OEA), lo que se constituyó en un hecho
notorio comunicacional[2]. El cual puede por demás
detallarse al leer la agenda de dicha sesión publicada por el organismo
multilateral.[3]
En esta, estaba
previsto como sexto punto del día el examen de la “SITUACIÓN ACTUAL Y EL
DIÁLOGO EN VENEZUELA” (sic) que se invocaba en virtud de la Nota de la Misión
Permanente de Panamá solicitando la inclusión de este tema en el orden del día
de la sesión ordinaria del Consejo Permanente. La cual puede ser consultada en
digital (escaneada) en la misma página.
Esta nota, rubricada
por Arturo Vallarino, en su condición de Embajador Permanente de la República
de Panamá ante la OEA indica textualmente “Para el desarrollo de dicho punto,
solicitamos se le conceda el uso de la palabra a la Honorable Señora María
Corina Machado, Diputada de Asamblea Nacional de la República Bolivariana de
Venezuela, para que informe al Consejo Permanente de la OEA sobre lo que
acontece en su país”. (sic)
Esta petición, inusitada
por demás, merece varios niveles de análisis. Pues la votación que se dio a
este respecto no es tan sólo un triunfo diplomático sino el rechazo mayoritario
de los Estados miembros de la OEA, a que una práctica intervencionista de este
tipo fundara un precedente.
Ahora bien, este soplo
de dignidad continental evitó que se consolidara una infamia jurídica y un sinsentido
diplomático pero puede y debe analizarse lo ocurrido con todas las herramientas
que otorga el Derecho.
En tal sentido, es
válido equiparar lo ocurrido a un delito en grado de frustración, pues se hizo
todo lo posible para lograr un resultado antijurídico pero, el azar o la
providencia, impidió el resultado. Si esto es así en el Derecho penal que rige
a todas las personas en el mundo moderno, en el caso de las personas investidas
de autoridad, la conducta también puede y debe ser analizada en el conjunto de los
actos que se realizaron o de las fases en las que se consolidó.
Es necesario hacer
notar que para llegar a la rueda de prensa de la diputada Machado se dio un
concurso de hechos jurídicamente relevantes, que interesan distintos cuerpos
jurídicos y órganos de competencias varias en la República.
Los cuales se
analizan en orden lógico desde la primera acción y según lo dispuesto en la
Constitución de la República.
1. Un problema constitucional: aceptación de honores y
cargos en sentido lato de un gobierno extranjero
La Independencia es
el bien más preciado del pueblo venezolano. De ello da prueba la historia. Así,
la Independencia es un principio fundamental[4] pero también un eje
transversal de la Constitución, en
especial en todo aquello que visa la Administración Pública como garante del
bien común y esqueleto del Estado venezolano.
Los diputados y las
diputadas a la Asamblea Nacional tienen a este respecto dos consideraciones, la
primera, es el juramento de cumplir la Constitución que se hace al momento de
la Investidura (obligación genérica) y luego, los aspectos que particularmente
les rigen (obligaciones especiales) como titulares de cargos públicos de
elección popular y como diputados y diputadas.
Al respecto cabe
incorporar textualmente el contenido del artículo 149 de la Carta Magna que dispone,
“Artículo 149. Los funcionarios públicos y
funcionarias públicas no podrán aceptar cargos, honores o recompensas de
gobiernos extranjeros sin la autorización de la Asamblea Nacional”
Debiendo considerar
en consecuencia que,
a)
La
diputación nacional es un cargo público. Esto es un hecho indiscutible al
considerar lo dispuesto en el artículo 146
de la Constitución que, señalando que de ordinario se obtienen por concurso
público una de las excepciones es la elección popular que da lugar al
otorgamiento de la plaza determinada como de esta naturaleza.
b)
A
diferencia del artículo 191 que
establece que la prohibición de la acumulación de los cargos públicos conoce
como excepciones las actividades docentes, académicas, accidentales o
asistenciales, este artículo tiene una regla que no admite excepciones.
c)
La
nota remitida a la OEA por el Sr. Embajador Permanente de la República de
Panamá se cuida en precisar cuál es la figura, –en tanto que esta NO existe en
la reglamentación de la OEA-, pero el ocupar el tiempo, el espacio o la función
de un país es sin duda alguna un honor.
Aún más cuando, en las declaraciones a la
prensa el Embajador precisó:
“Nosotros hemos presentado esta propuesta, pero sentimos
que hay mucha resistencia para que hable la diputada Machado. En caso de que se
nos niegue esta solicitud de Panamá, entonces Panamá ha manifestado estar
dispuesta a ceder su silla a la diputada para que se dirija y de un mensaje
breve al Consejo Permanente de la OEA”[5]
(Destacado Nuestro)
Situación que debe considerarse
como equivalente a aceptar “cargos, honores o recompensas de gobiernos
extranjeros” en el sentido y con las consecuencias previstas en la
Constitución, sustentando nuestro análisis en el contenido mismo de la Carta de
la OEA en tanto que esta dispone que el “Consejo
Permanente de la Organización se compone de un representante por cada Estado
miembro, nombrado especialmente por el
Gobierno respectivo con la categoría de embajador.”[6]
Es decir, la
adjudicación y uso del referido lugar es exclusivo del Embajador del Estado
miembro de la OEA, no es ésta entonces, una silla cualquiera que pueda cederse
libremente. Es importante que los Estados miembros se hayan negado a aceptar que
quien no es Estado en los términos internacionalmente reconocidos, es decir, un
funcionario o funcionaria, especialmente designado para representar a un Estado
ante la OEA ocupe ese lugar, pero, existe también un previo ante el Derecho
nacional: ¿puede una diputada a la Asamblea Nacional aceptar y acudir para
sentarse en esa silla, a la luz de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela?
La respuesta a esta
pregunta es la prohibición general con una sola excepción: la autorización de
la Asamblea Nacional, en los términos previstos en el artículo 149 y 187,13. Autorización que evidentemente, no tenía la ciudadana María
Corina Machado.
Es decir que, por no
tener la autorización requerida, independientemente de que haya podido o no realizar
su intención en el Consejo Permanente de la OEA y sin importar el contenido de
lo que hubiese querido decir la Diputada estamos frente a una violación de la disposición constitucional.
Esta violación una
violación irrelevante pues comporta la incompatibilidad constitucional referida
a tener la cualidad de funcionario o funcionaria, y recibir honores o cargos
extranjeros. Esta prohibición es absoluta
porque interesa la Seguridad Nacional y el resguardo de los intereses supremos
de la Nación y es tan sólo el Parlamento, como órgano colegiado y
representativo de todas las fuerzas políticas, quien puede determinar que
aceptar una carga u honor específico no reviste gravedad.
2. Un tema recurrente: la calificación de la formalidad
Es previsible que
algunos traten de disimular la gravedad del hecho de haber asistido sin
autorización de la Asamblea Nacional y quieran descargar la falta alegando que
se trata de una mera formalidad.
Si
tomamos en consideración el significado de los sustantivos de nuestro idioma,
podemos leer en el Diccionario de la Real Academia Española, que en la segunda
definición que incorpora del vocablo “formalidad”, señala que es “un requisito
para ejecutar algo”, que nace y permanece en el Derecho como garantía de la
legalidad y de la seguridad jurídica.
Así
por ejemplo, nos vemos en muchas ocasiones ante el deber de presentar una
fotocopia de un documento de identidad, o de declarar alguna actividad o un
ingreso, o de llenar una planilla para poder beneficiar de una Misión o de una
pensión.
En
principio, la omisión de alguna de estas exigencias genera una consecuencia
jurídica: no obtener la pensión, que el juicio no avance, que no nos otorguen
una licencia o que nos sancionen. Sin embargo, desde los siglos XIX y XX, se
conoce que un derecho centrado en las formas descuida y entorpece la obtención
de los fines. Por ello, el derecho francés desarrolló la idea que hemos ido
adoptando en otros países, que reza “pas
de nullité sans grief”, lo que significa que si no se produce un daño con
la omisión de la formalidad no se produce su nulidad, garantizando así los
derechos de las personas y los intereses del país.
En
consecuencia, la pregunta que podría plantearse es que si solicitar la
autorización de la Asamblea Nacional es un acto de mero trámite, o si por el
contrario, omitirlo puede poner en riesgo los derechos de las personas y los
intereses del país.
Ahora
bien, si en el esquema constitucional vigente existe un Título dedicado a la
protección de la Norma Constitucional, que en el artículo 334 afirma “que corresponde
exclusivamente a la Sala Constitucional declarar la nulidad de las leyes y
demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución
directa e inmediata de ésta constitución”[7], en virtud del cual podría
plantearse un recurso de interpretación, lo concreto es que estamos frente a la
violación de un procedimiento constitucional y que, sobre el tema de las
formalidades la jurisprudencia constitucional venezolana ha sido pacífica.
Vale
la pena considerar, por ejemplo, el criterio de la Sentencia 02/2013 de la Sala
Constitucional que al analizar el contenido del artículo 231 (que contiene la
juramentación del Presidente de la República ante la Asamblea Nacional el 10 de
enero del año inmediato siguiente a su elección en miras del inicio de su
período constitucional) consideró,
“…imperioso aclarar que el juramento previsto en la
señalada norma no puede ser entendido como una mera formalidad carente de
sustrato y, por tanto, prescindible sin mayor consideración. El acto de
juramentación, como solemnidad para el ejercicio de las delicadas funciones públicas
es una tradición con amplio arraigo
en nuestra historia republicana y procura la ratificación, frente a una
autoridad constituida y de manera pública, del compromiso de velar por
el recto acatamiento de la ley, en el cumplimiento de los deberes de los que ha
sido investida una determinada persona.” (Destacado Nuestro)
De
manera que, la obligación de solicitar autorización a la Asamblea Nacional
comparte con la juramentación el ser una tradición con amplio arraigo en
nuestra historia constitucional republicana. Así lo demuestra la lectura de la Constitución de 1811, Carta Magna
Primigenia de nuestro país.
Art. 205 – Cualquiera persona que ejerza algún empleo de
confianza u honor, bajo la autoridad del Estado, no podrá aceptar regalo,
título o emolumento de algún Rey, Príncipe o Estado extranjero, sin el
consentimiento del Congreso.
De igual forma debe observarse que la
autorización para recibir cargos,
honores o recompensas de un gobierno extranjero, si bien es un requisito de
forma, conlleva un debate de fondo en Plenaria donde el tema a tratar es
evidentemente si la aceptación de la propuesta recibida por el funcionario o
funcionaria atenta o no contra los intereses y valores de nuestra República.
Por ende, pareciera que el razonamiento de la Sentencia 02/2013 aplicaría al
presente caso.
3. El incumplimiento de una obligación constitucional
específica por parte un Diputado o una Diputada a la Asamblea Nacional
Si bien en el aparte anterior se trató de
despejar cualquier camino mediante el cual alguien pudiera intentar relativizar
o disimular la situación, hay algunos aspectos a considerar:
a.
La
capacidad de interpretar es de la Sala Constitucional y en todo caso, debía
haber sido solicitada por la parte interesada en los términos de la Ley.
b.
La
Diputada, como ciudadana y como funcionaria pública tiene la obligación de
cumplir con el fondo y las formas previstas en la Constitución.
c.
El
honor de “ocupar” el puesto de la República de Panamá le fue públicamente
ofrecido.
d.
La
Diputada no se negó a aceptar ni manifestó que no podía aceptar hasta tanto la
Asamblea Nacional lo autorizara.
e.
La
Diputada aceptó públicamente (mediante su cuenta Twitter) la oferta.
f.
La
Diputada asistió en la fecha a la que fue convocada por la República de Panamá.
Por ende, la Diputada desconoció el artículo 149 de la Constitución de la República
Bolivariana, incluso sin participar en la reunión del Consejo Permanente de la
OEA. De allí, que la pregunta que surge a continuación está relacionada con
cómo debe operar el aparato estatal ante una violación individual, -con
carácter de hecho notorio comunicacional-, de la Constitución nacional.
Es importante recordar que si bien la
justicia penal, enmarcada en el Código Penal y leyes especiales, así como en
sus procedimientos propios cumple su función cuando se comete un delito, el
desconocimiento de la Constitución en sí mismo tiene efectos ope constitutionae.
¿Puede alguien, conservar el carácter de
parlamentario cuando violenta la norma suprema en sus obligaciones específicas?
Es nuestra intención sostener lo contrario porque el descuido pleno de las más
fundamentales obligaciones y su “confesión pública y publicitaria” operan como
una renuncia tácita al estatus –con derechos y obligaciones- de funcionario o
funcionaria.
Es evidente que en el caso presente, los
argumentos penales asociados podrían arrastrar este aspecto a un segundo plano
pues la Asamblea Nacional actualmente adelanta el procedimiento de allanamiento
de la inmunidad parlamentaria de la referida ciudadana, lo que no obsta que
este sea un problema constitucional que debe ser debatido para que al
desconocimiento de la norma se le reconozcan los efectos que ella mía prevé.
[1] Abogada.
[2] En relación al hecho notorio
comunicacional, la Sala Constitucional en sentencia Nº 98 del 15 de marzo del
2000 (caso: Oscar Silva Hernández),
estableció que: “…La necesidad que el hecho notorio formara parte de la cultura de un
grupo social, se hacía impretermitible en épocas donde la transmisión del
conocimiento sobre los hechos tenía una difusión lenta, sin uniformidad con
respecto a la sociedad que los recibía, y tal requisito sigue vigente con
relación a los hechos pasados o a los hechos que pierden vigencia para la
colectividad, a pesar que en un momento determinado eran conocidos como
trascendentales por la mayoría de la población.
Dichos hechos no se podrán proyectar hacia el futuro, para adquirir allí
relevancia probatoria, si no se incorporan a la cultura y por ello la Casación
Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia
en fallo de 21 de julio de 1993, acotó que la sola publicación por algún
medio de comunicación social, sin la certeza de que el hecho fuere 'conocido y
sabido por el común de la gente en una época determinada', no convertía al
hecho en notorio, concepto que comparte esta Sala, ya que la noticia aislada no
se incorpora a la cultura.
Ceñidos
a la definición de Calamandrei, puede decirse que la concepción clásica del
hecho notorio, requiere, por la necesidad de la incorporación del hecho a la
cultura, que el, por su importancia, se integre a la memoria colectiva, con lo
que adquiere connotación de referencia en el hablar cotidiano, o forma parte de
los refranes, o de los ejemplos o recuerdos, de lo que se conversa en un
círculo social. Por ello son hechos notorios sucesos como el desastre de Tacoa,
la caída de un sector del puente sobre el lago de Maracaibo, los eventos de
octubre de 1945, la segunda guerra mundial, etc.
Pero
el mundo actual, con el auge de la comunicación escrita mediante periódicos, o
por vías audiovisuales, ha generado la presencia de otro hecho, cual es el hecho publicitado, el cual en
principio no se puede afirmar si es cierto o no, pero que adquiere difusión
pública uniforme por los medios de comunicación social, por lo que muy bien
podría llamársele el hecho comunicacional y puede tenerse como una categoría
entre los hechos notorios, ya que forma parte de la cultura de un grupo
o círculo social en una época o momento determinado, después del cual pierde
trascendencia y su recuerdo solo se guarda en bibliotecas o instituciones
parecidas, pero que para la fecha del fallo formaba parte del saber mayoritario
de un círculo o grupo social, o a el podía accederse.
Así, los medios de comunicación social
escritos, radiales o audiovisuales, publicitan un hecho como cierto, como
sucedido, y esa situación de certeza se consolida cuando el hecho no es
desmentido a pesar que ocupa un espacio reiterado en los medios de comunicación
social.”
(Destacados nuestros)
[3]
http://www.apps.oas.org/oasmeetings/default.aspx?Lang=EN
[4] Artículo 1 de la Constitución
[5]
http://www.voanoticias.com/content/panama-oea-maria-corina-machado-venezuela-maduro/1874184.html
[6] CARTA DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (A-41) Artículo 80
[7]
Asamblea Nacional
Constituyente, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
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